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俄羅斯聯邦公務員培訓制度及其啓
 

/李沖鋒

 

【摘要】俄羅斯聯邦的公務員培訓貫穿公務員的職業生涯。俄羅斯聯邦公務員培訓實行招投標制,財政撥款與自籌機制並舉,課程設計采用模塊累積模式,職業培訓與職業轉換之間形成了良好通道,教師聘任采用專兼職制,評估采用國家標准的教育質量管理體系。俄羅斯聯邦公務員培訓給我國幹部教育諸多啓示。

【關鍵詞】俄羅斯聯邦;公務員培訓;幹部教育;培訓制度

在国际化竞争日趋激烈的今天,各国都非常重视通过教育培训不断提升公务员与领导干部的个人素养、工作能力与工作绩效。制度建设是提高公务员与领导者教育培训效果的重要措施与保障。俄罗斯联邦的公务员培训制度与我国干部教育制度相比各具特点,又有许多相似之处。本文试对俄羅斯聯邦公務員培訓制度及其啓示作一简要介绍以期有助于我国的干部教育制度建设与创新。

一、俄羅斯聯邦公務員培訓制度簡介

俄羅斯公務員培訓制度形成于蘇聯解體後不久。當時,俄總統辦公廳專門設立了公務員培訓總局,負責管理國家公務員的具體事務。1995年的《俄羅斯聯邦國家公務員原則法》,正式確立了公務員的法律地位。該法規定,公務員是指那些按照俄羅斯聯邦法律規定的制度履行國家機關公職職責,由聯邦預算或相應的聯邦主體支付工資的俄羅斯公民。對國家公務員進行培訓是俄羅斯聯邦國家公務的重要手段,國家用法律來保障公務員接受再教育。俄羅斯聯邦總統,包括總統辦公廳,對國家公務員的職業水平和職業發展予以高度重視,認爲國家公務員的工作水平與整個國家的經濟和社會發展水平是緊密關聯的,因此他們十分重視公務員的培訓。俄羅斯聯邦已形成了具有自己特色的公務員培訓制度。

1、教育培訓貫穿公務員的職業生涯

俄羅斯聯邦所有國家機構,包括俄羅斯聯邦的各個部委、各州以及基層行政主體的行政部門的公務員都要進行進修和再培訓。職業培訓與再培訓貫穿公務員的整個職業生涯。公務員在到崗位前必須接受嚴格的職業培訓。公務員到崗位後還要不斷接受短期的職業補充教育。按照俄羅斯聯邦國家公務員法的要求,公務員在職期間,每隔3年必須進行短期的職業補充教育。當工作轉換或者所從事職業的特征發生變化時,公務員也必須接受職業再教育。俄羅斯聯邦公務員培訓區別對待了不同類型的公務員,其職前培訓、職中培訓、換職培訓等具有較強的針對性。

2、公務員培訓實行招投標制

爲了節約國家資源,俄羅斯聯邦各個層級的服務、采購,包括教育機構服務的提供,全部采用招投標的形式。公務員培訓的國家訂單會以競爭的方式送達各個教育機構,進行公開招標。俄羅斯聯邦的所有教育機構,包括國立的和非國立(私立)的,都有權參與投標。唯一的條件是,參加投標的教育機構在本次招標培訓的方向上具有國家認證的專業資格。非國立(私立)教育機構如果能夠提供最優的條件也能夠贏得投標。各級國家公務學院並不能自然而然地獲得國家公務員培訓的訂單。爲此,各級國家公務學院需要不間斷地從事投標工作,一旦有招標,馬上要准備標書,然後去投標。各教育機構把投標文件交給負責招標的委員會,由他們做出最終的決定。

通過招投標機制選出來的當然是最好的教育機構,即能夠提供最好的條件、最好的培訓質量、最低花銷的機構。俄羅斯聯邦在國家公務員培訓中采取競爭的招投標機制,不僅是一種節約,同時也是一種效率,它促使各級國家公務學院和其他相關教育機構不斷提高自己的教學質量和活力。

3、公務員培訓的財政撥款與自籌機制

國家公務員培訓既要有一定的財政支持,同時又需要激活培訓機構的活力。爲此,俄羅斯聯邦公務員培訓采取了國家財政撥款與培訓機構創收自籌相結合的辦學機制。俄羅斯聯邦國家公務培訓的相關法律法規規定所有國家機構都需要制訂國家公務員職業發展培訓計劃。其內容必須要有接受培訓的公務員崗位清單,整個培訓的期限,國家財政撥款的數額等。每年俄羅斯聯邦的國家預算,包括各個地方的預算,都會劃撥固定的資金用于公務員培訓。俄羅斯聯邦國家行政學院直接接受俄羅斯聯邦政府的訂單,它的財政收入也直接來自于聯邦政府的預算。一般而言,財政撥款只占俄羅斯聯邦行政學院系統財務支出的1/3左右,其他2/3要靠自己創收來解決。因此,聯邦行政學院系統在搞好國家公務員培訓的同時,還面向市場舉辦各種類型的滿足社會需要的培訓班,一方面促使學院提高教學質量,增加知名度和擴大影響力,另一方面可以彌補辦學經費的不足,增加財政收入。

通過面向市場的培訓創收維持學院的生存與發展對俄羅斯聯邦公務員培訓院校是一種有效的激勵措施。各院校必須不斷開拓自己的培訓項目與市場以吸引更多的培訓項目。例如,國家行政學院爲了能夠在競爭激烈的市場上占有一席之地並樹立良好的聲譽,就采取了許多措施。可以說,俄羅斯聯邦公務員培訓的國家撥款與院校自籌的辦學機制有力激活了公務員培訓院校的積極性,促使他們在競爭中不斷提升自身的教學水平與質量。

4、課程模塊的累積模式與學曆制度

俄羅斯聯邦的公務員補充職業教育計劃分爲三種類型:一種是職業再教育,它超過500個學時;第二種是提高技能水平的教育計劃,不少于72學時;第三種是國家公務員在上一級的機構或者在相關部委下面的企業從事的進修。爲了方便教學,也爲了鼓勵學員不斷進修,俄羅斯聯邦公務員培訓課程采用模塊結構。短期培訓計劃應不少于72學時,差不多兩周時間。學業結束時,學員可以獲得結業證書。短期進修也可以持續更長的時間,如超過100學時,獲得的證書的效力比前一個證書更強。短期學習的課程可以作爲更長學習計劃的組成部分。這樣的方法允許公務員通過不斷地學習來積攢模塊,讓這些模塊積累成更高一級的、更長時間的教學計劃。通過不斷積累,學員所獲證書的層級會越來越高。教育計劃的模塊結構允許公務員通過不脫産學習和不斷的累積模塊最終達到公務員職業再教育的目的。

《俄羅斯國家公共管理法》規定,所有公務人員均須獲得管理專業的學曆。他們必須具有國家管理的專業水平,還要經常接受各種測評。國家公務員獲得了管理專業的學曆就具備了登記晉級的重要條件之一,否則就不能登記晉級。爲了適應這種新形勢的需要,俄羅斯聯邦政府學院系統普遍開展了第二學曆教育,並把它作爲國家公務員培訓的重要內容之一。參加第二學曆教育的學員雖然不必通過考試,但要經過面試和座談。第二學曆教育由國家教委考核並頒發“許可證”,國家承認學曆。爲了保障教學質量,國家政府學院系統在學員、教員、教務等方面都嚴格加強管理,考試成績全優的只占5%,發給紅色畢業證書,其余只發藍色畢業證書。

在俄羅斯聯邦,公務員職業再教育的證書基本上等同于大學畢業的證書。職業再教育證書允許已獲得高等教育學曆的專業人員轉換一種職業種類。比如,工程師通過職業再教育獲得法學的文憑,就可以轉到各個層級的法律委員會或司法部進行工作。總之,俄羅斯聯邦的公務員培訓允許通過模塊累積獲得文憑,憑所獲文憑可以進行職業轉換。這樣的設計爲公務員的職業培訓與職業轉換之間建立了良好的通道,爲那些希望晉升和職位轉換的公務員提供了學習的動力與空間。

5、專職兼職結合的教師聘任制

俄羅斯國家行政學院和其他12 所區域性國家行政學院共有教授千余名,占教師隊伍的60%,教師中一半以上擁有博士學位。俄羅斯聯邦行政學院與其下屬的12個區域國家行政學院在師資隊伍建設上都采取了專兼職教師聘用制。俄羅斯聯邦國家行政學院系統的專職教師都實行合同制,合同規定了教師與學院的權利與義務,表現不好的可以辭退,教員也可以辭職。這就把競爭機制引入了師資隊伍建設。學院對教師的工作量有明確嚴格的規定,每個教師都有教學筆記,記錄課時量和學員的評價。各學院還聘請相當數量的兼職教師。俄羅斯聯邦行政學院系統的專兼職教師聘任制有力保證了師資隊伍的優化組合,對提高教學實效很有幫助;他們所采取的具有競爭性的合同制可以有力激勵教師工作的積極性。

聯邦行政學院系統非常重視教師素質和能力的提高,制定了教師進修的總體規劃,專門成立了教師進修學院,經常舉辦各種類型的培訓班,時間三五個月到一年不等。舉辦進修班、提倡科研、鼓勵外出講學等措施,不僅促進了教師專業發展,提升了教師素質,而且有助于提高培訓效果,擴大學院的社會影響與聲譽,是一舉多得的舉措。

6、公務員培訓評估采用教育質量管理體系

整個俄羅斯聯邦存在一個國家標准的教育質量管理體系。這個管理體系要求俄羅斯聯邦的教育機構能夠達到一定的指標體系。有另外的專門監督機構從事教育質量的監督與評定。評估每5年進行一次。俄羅斯聯邦的所有教育機構每5 年要接受一次教育質量檢驗。對俄羅斯聯邦的公務員培訓學院來講,目標就是要通過5年一次的檢查,使學院的目標(包括學員的水平)能夠符合質量監督機構的要求。所以,學院對教師的水平、對科研的規模與質量都進行定期考評。俄羅斯聯邦的教育質量管理體系注重對學生學習質量測評。教育質量監督機構對學員學習情況有測試要求,他們有測試題上網。各學院經常性地組織學生與學員進行一些測試。俄羅斯聯邦的國家標准的教育質量管理體系被證實是獨特的和有效的,對聯邦公務員培訓的教育質量起到了很好地監督與評定作用,促進了培訓機構教育質量的提升。

由上可見,俄羅斯聯邦公務員培訓制度中的招投標制、財政撥款與創收自籌機制和教育質量管理體系評估等從各個方面激活了培訓機構的積極性;而公務員的入職、晉升、轉崗等與培訓的密切關系以及課程模塊的累積模式與學曆制度有效地激發了學員的學習積極性;專兼職教師制度及其專職教師聘任的合同制與教師進修制則給予教師以競爭性和發展性激勵。總之,俄羅斯聯邦公務員培訓制度對培訓機構、培訓學員和培訓教師都起到了很好地激勵作用。這些激勵是競爭性和發展性的,有助于公務員培訓的長期有效運轉。

二、俄羅斯聯邦公務員培訓的啓示

俄羅斯聯邦公務員培訓制度與我國的公務員培訓及幹部教育(以下合稱幹部教育)有許多相似點,對我國的幹部教育有可借鑒之處。我國的幹部教育應該繼承並不斷完善已有的制度,同時借鑒俄羅斯聯邦公務員培訓制度,不斷進行制度創新,促進幹部教育的新發展。

1、構建配套的幹部教育培訓制度

幹部教育培訓制度建設不是孤立的,而是與其他制度密切聯系的。構建配套的幹部教育培訓制度是幹部教育培訓的重要保障。俄羅斯聯邦公務培訓主要根據《俄羅斯聯邦教育法》、《俄羅斯聯邦高等職業教育及繼續教育法》和《俄羅斯聯邦國家公務員條例》等進行,專門從事俄羅斯國家公務員的教育、培訓、科研和信息管理。我國的幹部教育培訓制度已經考慮到與其他制度之間的配套。我國公務員培訓和幹部教育受到《中華人民共和國公務員法》、《幹部任用條例》、《國家公務員職務升降暫行規定》、《幹部教育培訓工作條例(試行)》等一系列法律法規的保障。例如,我國已建立起幹部教育培訓與幹部職務晉升的配套制度。我國公務員晉升的資格要求,主要執行《幹部任用條例》和19961月人事部制定的《國家公務員職務升降暫行規定》中的有關規定。按照《幹部任用條例》規定,公務員晉升領導職務應當具備的資格之一是:“應當經過黨校、行政院校或者組織(人事)部門認可的其他培訓機構五年內累計三個月以上的培訓,確因特殊情況在提任前未達到培訓要求的,應當在提任後一年內完成培訓。”我國的公務員法第62條規定:“公務員培訓情況、學習成績作爲公務員考核的內容和任職、晉升的依據之一。”《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“建立幹部教育培訓的考核和激勵機制。將幹部的教育培訓情況作爲幹部考核的內容和任職、晉升的重要依據之一。”這樣,我國的公務員培訓、幹部教育培訓就與職務晉升聯系在一起形成配套措施。爲促進幹部教育培訓可以考慮進一步加強類似的配套制度建設,進一步激發學員的學習積極性、主動性,激勵培訓機構的創造力、競爭力。

2、建立幹部教育培訓的循環上升機制

我國的公務員培訓和幹部培訓同樣貫穿公務員與領導幹部的整個職業發展生涯。我國公務員法規定:“機關根據公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要,對公務員進行分級分類培訓。”我國把公務員培訓分爲四種類型:初任培訓、任職培訓、專門業務培訓和在職培訓。其中,還包括專業技術培訓以及後備領導人才的培訓。我國對幹部進行全員培訓。“幹部教育培訓的對象是全體幹部,重點是縣處級以上黨政領導幹部及其後備幹部。”《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“幹部應當根據不同情況參加相應的教育培訓:(一)在職期間的各類崗位培訓;(二)晉升領導職務的任職培訓;(三)從事專項工作的專門業務培訓;(四)新錄(聘)用的初任培訓;(五)其他培訓。”可見,分級分類培訓制度在我國已經形成,目前需要做的是進一步細化和完善分級分類培訓制度,切實貫徹落實分級分類培訓制度,切實增強培訓的針對性和實效性。

不難看出,俄羅斯聯邦的公務員培訓與我國的公務員與幹部教育培訓都形成了“職前培訓——就職工作——職中培訓——職業晉升”的循環上升的機制。這樣的培訓機制可以使公務員不斷接受正規的教育培訓,不斷提高自身素質,保證公務員在工作理念、知識技能等方面的不斷更新,從而確保每個層次的公務員隊伍的優化與提高,使他們更加能夠適應工作環境,更加勝任工作要求。如果說上述上升機制還只是一種外在表現形式,那麽學習內容的循環上升則可看作是一種內在提升。俄羅斯聯邦公務員培訓中的課程模塊累積模式在一定意義上說是一種學習內容的循環上升機制。建立課程模塊的循環上升機制是激勵學員的好方式,我國幹部教育可以考慮借鑒課程模塊累積式教學,當同一專業的課程模塊累積到一定程度時發給學員相應的證書。這對我們來說是可以作一種新嘗試與新探索。

3、推進招投標制促進幹部教育市場化

招投標機制是俄羅斯聯邦公務員培訓運轉的重要機制。這一機制有效地調動了幹部教育培訓機構的積極性。在我國公務員培訓與幹部教育中可以考慮適當引進招投標制。我國公務員法第60條規定:“國家建立專門的公務員培訓機構。機關根據需要也可以委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務。”公務員培訓的“委托”制爲其他培訓機構介入公務員培訓提供了可能與空間。從機關主動“委托”向市場開放需要一個過程。這個過程需要其他培訓機構在公務員培訓能力方面的配合,也需要我們不斷解放思想,轉變認識。《幹部教育培訓條例(試行)》第32條規定:“實行幹部教育培訓項目管理制度。幹部教育培訓管理部門可以采取直接委托、招標投標等方式,確定承擔培訓項目的教育培訓機構,加強項目實施的管理,提高培訓績效。”可見,招投標制已經被我國幹部教育法規所規定與認可。目前我國的幹部教育培訓以“直接委托”的方式爲主,招投標方式還比較少。現在需要做的是進一步推進和完善招投標制,擴大招投標的範圍與力度,把幹部教育培訓進一步市場化。

推進招投標制的前提是由國家或幹部管理機構提出培訓項目與要求,由符合條件的黨校、行政學院、幹部學院、高等院校、科研院所、社會機構等公平參與投標。招投標機制的建設,首先要建立公平公正的資格准入制度。只要具備幹部教育培訓資格的機構,不論是公辦還是民辦,都應該有權進行公開公平的競爭。其次,建立招投標專業機構對標書進行專業的、公平的評審。建立招投標專業機構的目的是防止不正當競爭,保證公開公平競爭與合程序的競爭。

幹部教育市場化要正確認識和處理幹部教育培訓需要、培訓方針與培訓機構之間的關系。只要能夠處理好這些方面的關系,幹部教育培訓市場化並不影響黨和政府對幹部教育培訓的領導與管理,不會削弱培訓效果,反而會增進幹部教育培訓效果。可以預見,隨著幹部教育培訓的國際化程度不斷提高,隨著幹部教育培訓市場的發育,我國幹部教育培訓在市場化方面還將邁出更大的步伐。

4、打通幹部教育系統與普通高等教育系統的學曆壁壘

俄羅斯聯邦公務員通過職業培訓可以獲得國家認可的學曆,憑借這個學曆可以轉換工作崗位。這說明俄羅斯聯邦公務員培訓學曆和與普通高等教育學曆在一定程度上實現了接軌。我國幹部教育的學曆教育存在兩個方面的問題:一是在幹部教育系統學習只發結業證書不發畢業證書與學曆證書(專門考取的幹部教育系統的學曆教育的不在此列);二是幹部教育系統包括黨校、行政學院、幹部學院等的學曆不被普通高等教育系統承認的情況仍然存在。普通高等教育的學曆被普遍認可,而黨校等幹部教育系統的學曆很大程度上只在這個系統內被認可。這個系統的學曆進入普通高等教育系統或者職場時就會遭遇阻礙。這種情況表明,幹部教育系統的學曆教育與普通高等教育系統的學曆教育之間還存在著很深的壁壘。這種壁壘的存在一定程度上影響幹部在幹部教育系統獲取學曆的學習動力。爲了改變這種現狀,也爲了更好地促進幹部教育與普通教育的接軌,應該打破幹部教育系統與普通高等教育系統的學曆壁壘,建立學曆通道,實現幹部教育系統與普通高等教育系統的學曆接軌與學曆互認。當然,實現幹部教育系統與普通教育系統學曆接軌的前提是必須保證幹部教育質量,防止學曆的權力尋租與腐敗。實現幹部教育系統與普通高等教育系統的學曆接軌將是有效激發幹部學習積極性的重要舉措,同時有助于構建學習化社會,促進整個教育系統的和諧發展。

5、完善專職教師競爭上崗制與兼職教師選聘制

我國幹部教育與俄羅斯聯邦公務員培訓師資隊伍建設一樣實行專職與兼職教師的聘任制度。中俄兩國的幹部教育培訓都十分重視師資隊伍建設,注重引入競爭機制激發教師工作的積極性,同時注意教師的進修學習與水平提高。俄羅斯聯邦公務員培訓的專職教師實行具有競爭性的合同制,我國幹部教育中的專職教師實行職務“聘任制”和“競爭上崗制”。《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“實行專職教師職務聘任和競爭上崗制度,通過考核、獎懲和教育培訓,加強專職教師隊伍建設。”競爭上崗制是防止教師惰性,激發教師積極性的重要舉措。對我國幹部教育的師資隊伍建設而言,應該進一步完善競爭上崗制度,形成“能者上,平者讓,庸者下”的局面。在實行競爭上崗的同時要加強教師專業發展,保障教師不斷進步。《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“建立專職教師知識更新機制,保證專職教師每年參加教育培訓的時間累計不少于1個月。逐步建立符合幹部教育培訓特點的師資隊伍考核評價體系。”幹部教育培訓制度要鼓勵教師競爭上崗,同時鼓勵教師進修,要促進開放競爭、積極向上、充滿活力的師資隊伍建設局面的形成。

在重視專職教師隊伍建設的同時,我國幹部教育重視兼職教師隊伍建設。《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“選聘實踐經驗豐富、理論水平較高的黨政領導幹部、企業經營管理人員、國內外專家學者擔任兼職教師,充分發揮兼職教師的作用。”兼職教師的“選聘制”是構建合理的師資隊伍結構、提升教育培訓質量的重要保障。兼職教師選聘制可以把實踐者變爲教師,把政府官員變爲教師,把學員變爲教師,從而改變和保證師資隊伍的合理結構。來自不同背景的優秀人才作爲幹部教育培訓的教師有助于幹部教育培訓質量的提升。因此,應該進一步完善兼職教師的選聘標准與選聘機制,進一步放寬選聘範圍與選聘領域,把幹部教育培訓系統之外的優秀人才資源吸引過來,凝聚起來,不求所有,但求所用,讓大家共同爲全面提升幹部教育培訓的質量與效果,全面推動幹部教育的發展而努力。

6、進一步完善幹部教育機構評估制度

我國《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“建立幹部教育培訓機構評估制度。制定科學合理的評估指標體系和規範簡便的評估辦法,加強對幹部教育培訓機構的評估。”這說明我國已經構建幹部教育培訓機構評估制度。爲了進一步發揮幹部教育機構評估的效用,應該進一步完成幹部教育機構評估制度。在幹部教育評估主體方面,《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“幹部教育培訓主管部門負責對幹部教育培訓機構進行評估,也可委托中介機構進行評估。”與俄羅斯聯邦的專門的獨立的評估機構不同,在我國的幹部教育的評估機構主要是幹部教育培訓主管部門,雖然也可以委托機構進行評估,但這種力度還不夠。爲了更加客觀公正與專業化地進行幹部教育評估,可以考慮建立專門的幹部教育評估機構,同時積極培育和引進中介機構。幹部教育培訓主管部門逐漸從評估的實踐中分離出來,主要發揮幹部教育評估的主導與監督職能。在幹部教育評估體系方面,應該進一步學習、借鑒、引進西方的幹部教育質量管理體系與測評方式方法,構建適合我國國情的幹部教育機構評估體系。在幹部教育機構評估內容方面,《幹部教育培訓工作條例(試行)》規定:“幹部教育培訓機構評估的內容包括辦學方針、培訓質量、師資隊伍、組織管理、基礎設施、經費保障等。”與俄羅斯聯邦相比,在對學員的測評上我國好像還略顯弱此,應該加強對學員學習質量的檢測。爲了深入測評幹部教育培訓效果,應加強幹部教育培訓的後效研究,即對已畢業的學員進行長期追蹤調查與反饋,在此基礎上再對幹部教育培訓效果做出評定。這種長效評估與深度評價有助于更深層地反思教育培訓效果與更有力地改進幹部教育培訓內容與方式。

他山之石,可以攻玉。學習與借鑒是爲了更好的創新與發展。我們沒有必要完全照搬俄羅斯聯邦公務員培訓制度,但可以學習與借鑒他們的做法,結合我國國情,改革創新我國的幹部教育培訓體制。相信在不斷的努力下,我國的幹部教育培訓體制會呈現出新的面貌,幹部教育培訓會有更加良好的發展。(本文僅限于科研用途,所有權歸原著者所有)

來源:    發布時間:2011年08月05日
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