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澳大利亞和新西蘭的公務員培訓制度及其啓示

 

/周立軍

 

20081126125,以浙江行政學院副院長周均美爲團長的代表團一行六人,應澳大利亞悉尼大學Wesley 學院和新西蘭奧克蘭大學商學院的邀請,訪問了澳大利亞和新西蘭兩國,考察兩國的公務員培訓模式和管理制度。此行,加深了浙江行政學院與悉尼大學Wesley學院和奧克蘭大學商學院的聯系與交流,也促進了兩國公務員培訓領域工作者之間的交流。現將考察情況簡要報告如下。

一、澳、新兩國公務員培訓的基本情況

澳大利亞和新西蘭作爲發達國家,又是英聯邦國家,其綜合實力位列南太平洋前茅。在公務員隊伍建設方面,兩國均比較重視對公務員能力的培養,由此建立了比較完善的培訓體系和管理制度。

(一)澳大利亞公務員培訓概況

澳大利亞位于南太平洋和印度洋之間,由澳大利亞大陸和塔斯馬尼亞等島嶼組成,面積769萬平方公裏,人口1990多萬人。澳大利亞實行聯邦、州和地方三級政府管理體制,聯邦議會和政府負責處理涉及全國利益的外交、國防、移民、高等教育、就業和社會福利等事務;州議會和州政府補充聯邦政府的活動。實際上,聯邦政府和州政府在各州和地區的教育、交通、衛生及執法等許多領域中合作甚密。各地方政府的權力和職責不盡相同,但一般都不承擔其它某些講英語國家地方政府具有的執法及公共教育的職責,而是主要負責城鎮規劃、建築標准的監控、基礎設施的修建和維護、公共健康與衛生、公共圖書館和社區娛樂休閑設施等。全國有大約700個地方政府實體,雇員總數約爲147500人。

澳大利亞1984年通過《高級公務員議案》,重新構架公務員制度,增強了公務員的流動性,強調發展管理技術,強化各部首腦使用和調遣公務人員的權力。政府通過培訓提高公務員的能力,尤其是高級管理人員的領導水平。澳公共服務委員會提出了一套“綜合領導系統”,把公務員的能力分爲技術、管理和領導3個部分,層級越高對領導能力的要求也越高,並強調5种核心能力:战略思维能力,沟通影响能力,培养建设性工作关系的能力,达成结果的能力,展示个人干劲和廉政的榜样能力。为提高高级管理人员的领导水平,减少海外培训成本,澳大利亞与新西兰于2002年合作成立了“澳大利亞和新西兰政府学院”,聘请国内外知名专家学者开设各种培训项目。

澳大利亞公务员培训的类型和内容体系大致分为四类:

1、預選公務員培訓。這是爲試用期內的備選人員准備的一項培訓項目,目的在于爲預選公務員提供有關工作目標、工作標准和工作程序的基本知識,幫助他們盡快熟悉公務員系統的組織結構和價值觀念。預選公務員培訓由各組織機構自己實施,一般采用在崗培訓的形式進行。培訓的主要內容是組織機構自己的綜合性戰略規劃、工作目標,但課程範圍則要根據受訓人最終是否能夠入職來確定。

2、入職培訓。這是對新入職的公務員的培訓項目,目的在于使每一位新任公務員都有機會獲取他們從事的工作必需的能力。入職培訓一般在本機構內的培訓部門內進行,但有時也委托其他的教育機構來承擔,以確保所需的技能和知識能得到最佳訓練。

3、職業教育培訓。這是面向每一位在職公務員,旨在進一步提高公務員專業技術能力的全面培訓。該培訓項目的目的在于使每一位在職的公務員不僅能真正勝任其目前擔任的工作,而且要不斷提高他們的技能,改進他們的表現。公務員委員會根據聯邦政府的培訓政策,對職業培訓的執行情況進行檢查督導。每一位公務員根據自己的崗位要求和事業發展計劃制定自己的培訓方案。

4、繼續教育。這是爲公務員提供的一種國民高等教育。它通過“第三教育機構”(繼續教育機構) 爲公務員提供某些在公務員系統的培訓與開發項目所不能提供的課程,使公務員掌握新知識、新技能。這種繼續教育不僅包括專業訓練、技能訓練,而且包括理論訓練和綜合管理素質訓練,且大多屬研究生水平的訓練課程。

澳大利亞公务员培训机构众多,各培训和教育机构开放兼容,相互竞争,由市场来进行调节。有培训需求的公务员根据自己主管上司的建议(以行爲管理中的考評結果爲依據)和本部門的培訓計劃(主要是培訓資金的安排),到培訓市場選擇與自己的培訓需求相關的培訓機構,簽訂協議,接受培訓。各培訓機構根據自己的實力和信譽在培訓市場上實行公平競爭。

(二)新西蘭公務員培訓概況

新西蘭位于太平洋南部,介于南極洲和赤道之間。新西蘭由北島、南島、斯圖爾特島及其附近一些小島組成,面積27萬多平方公裏,人口428萬。新西蘭是君主立憲制國家,實行議會民主制和內閣責任制。新西蘭的管理體制包括中央政府和地方政府二級,地方政府分爲三類:行政區當局(區議會)、地方當局和社區委員會。行政區委員會、地方當局由直接選舉産生,擁有廣泛的職權,包括市政委員會、區自治會和查塔姆群島委員會。

新西蘭的公務員人力資源開發與培訓經曆了一個發展過程。20世紀70年代,新西蘭政府在公務員培訓中存在認識模糊、培訓內容單一、形式僵化、培訓缺乏連貫性、專業性不強等問題。20世紀80年代以來,政府開始從組織發展戰略的高度認識到公務員培訓的重要地位和作用,並借鑒企業培訓的經驗,逐漸形成了較爲系統的培訓理念。例如,“以人爲本”的理念,即培訓課程設計及實施過程中要以學員爲中心,注重學員的參與性;“能力培養”的理念,即培訓的目的不是提供答案,而是提供尋找答案的方法;學員參加培訓不是學習知識,而是提高學習能力。這些培訓理念,爲公務員培訓管理奠定了思想基礎。

新西蘭改革後的公務員培訓,注重將學員的培訓需求和組織的發展目標結合起來。首先,培訓前對組織優先發展的戰略方向進行評估,據此確定培訓和開發的目標。在此基礎上,建立系統的學習和開發的框架,把主要培訓項目與組織的戰略方向和規劃相結合。其次,根據組織發展對人才能力的要求,以及公務員持續的技能學習和職業發展需要,建立起公務員能力模型或框架,對不同級別公務員所要求的能力,如表達能力、寫作能力、處理意見反饋能力,以及訓練下屬的能力等,給予具體而明確的規定。再次,以能力模型爲基礎,爲所有公務員制訂個人職業發展規劃,爲每個公務員量身制訂適合個人需求的職業生涯發展規劃。最後,人力資源開發機構爲公務員制訂一個適合其職業發展需要的培訓計劃。

新西蘭的一般公務員的培訓由各政府機構自行組織。每年年初,本部門負責人與公務員通過協商方式簽訂培訓績效合同,規定公務員本年度中需要參加的培訓項目及預期達到的效果。同時,本部門的人力資源開發機構會向每位公務員發放一份培訓項目一覽表,詳細列出公務員可以選擇參加的各種培訓項目、每個項目的培訓目標、主要內容及授課師資等。公務員可以根據自身的需要選擇合適的培訓項目。通常,一些通用性培訓課程,往往由外部培訓機構提供;業務強的培訓項目,則主要由本機構組織實施。

以新西蘭財政部爲例,外部提供的培訓課程,有管理學、法律、政策學、領導學、組織績效學、項目管理、人力資源管理、健康與安全、信息技術、公共部門管理、行政管理、人事輔助、金融學、雇員績效、個人職業發展、戰略學等,這些課程偏重掌握知識。內部組織實施的培訓項目,有項目管理、快捷工作、表達能力、沖突與談判、激勵技巧、文書寫作、政策研究、團隊領導、績效管理、創造性思考、人員遴選和錄用、健康與安全、人際關系、組織事務分析、毛利人事務等,這些培訓項目注重提高實際工作能力和技能。

高級公務員的培訓由國家公務員委員會負責,培訓分正式培訓和非正式培訓兩種,正式培訓是指抽出專門時間進行培訓,非正式培訓也就是在職培訓。高級公務員的培訓方式包括參加培訓班與研討會;爲其配備顧問和指導老師;參加特殊項目的工作;通過繼續教育獲取更高學位;部門內部或部門間借調等。新西蘭很重視各政府機構之間和每個機構內部各部門之間的交流和培訓。

新西蘭設有兩個專門的公務員培訓機構,一個是“公共部門培訓組織”;另一個是“領導能力開發中心”。“公共部門培訓組織”設立于1995 年,其主要職能是爲公共部門任職人員提供培訓服務。該機構實行董事會制,董事會通常由5 名雇主代表、2名公務員協會代表和國家公務員委員會委員或其代表組成。公共部門培訓組織提供的相關服務包括:(1)制定培訓的標准;(2)對工作及任職者能力進行評估;(3)爲公共部門培訓與開發提供補貼;(4)根據國家標准制定部門內的能力模型。“領導能力開發中心”主要爲高級公務員以及潛在的領導者提供培訓服務。該機構與高級公務員、戰略人力資源管理師以及職業生涯規劃師一起,爲高級公務員提供有利于職業發展的動態的領導能力開發服務。領導能力開發中心提供的服務包括:(1)診斷,幫助州長或其他高級官員評估及計劃其職業發展需求;(2)設計,爲高級公務員設計與其部門工作相關的領導能力開發項目;(3)提供,直接或間接地提供一些特殊的培訓和發展機會;(4)合作,公共部、私人部門和第三部門在提供服務方面進行合作。

二、澳、新兩國公務員培訓制度的主要特點

综合分析澳大利亞和新西兰两国公务员培训制度的发展情况,可以发现以下几个特点:

(一)公務員培訓制度的法制化

1999 年澳大利亞重新修订并颁布了《公共服务法》,对公务员的职责、权利,以及能力要求、培训等都做了进一步的明确规定。澳大利亞公务员委员会制定的《澳大利亞公务员系统人力资源开发纲要》则是一部有关公务员培训的总体性政策,该《纲要》对有关公务员培训的目标、战略、方式、责任、类型、经费、评估、与其他政策的关系等等问题进行了全面的规定,它是指导澳大利亞公务员培训工作的重要政策性文件。澳大利亞议会还制定并实施了《培训承诺法案》。新西兰则于1996年制定了《工作場地關系法》,1997年制定了《財政管理與責任法》,1999年制定了《公共服務法》,一系列相關法律相繼出台。這些法律法規的制定爲公務員的培訓提供了指導性的意見,使得兩國的公務員培訓內容更具法制化和規範化。

(二)公務員培訓內容的豐富化

澳大利亞和新西兰两国的各个培训机构根据自身的特点和主要服务的对象,盡可能多地設置一些課程供受訓人員選擇。例如,昆士蘭州首府布裏斯班市的政府人力資源管理部培訓中心設置有常規課程300多门,澳大利亞税务局昆士兰分局培训中心设置常规课程270多門。新西蘭奧克蘭大學也有一系列的課程,以滿足不同層次的培訓需求。這些課程符合不同職業和行業部門的特點,滿足了不同的受訓人員能力拓展和事業發展的需求。

(三)公務員培訓的開放性

在世界經濟全球化和區域集團化趨勢進一步加強的背景下,國家之間正形成一種新的互動機制,在競爭中合作,在合作中競爭,全球性問題有賴于衆多國家合作共同解決。因此澳、新兩國在公務員培訓上都很重視國際化的研究與合作,講究利用各種社會資源,特別是與高等院校、社會培訓機構合作開展培訓,甚至還會邀請國際團隊來教授學員面向國際的新知識和新信息,以使其更好地適應世界的變化和要求,同時,也進一步促進了本國公務員的素質。

(四)注重培訓後的評估

澳大利亞和新西兰在公务员培训上还很注重培训效果的评估。公务员培训结束时,参加内部培训的公务员都会要求填写一份评估问卷,由人力资源开发机构对问卷进行分析归纳;参加外部培训的公务员也要提供培训反馈意见,由人力资源开发机构把这些反馈意见录入培训数据库。评估的整个过程都非常讲究严肃和科学。澳、新两国在公务员年中或年终进行绩效评估时,还要对本年度参加各类培训的效果进行二次评估。培训机构都很重视了解学员回到工作单位后对培训效果的评价,研究培训课程对提升学员工作能力的作用。一系列科学的评估让各个培训机构能及时了解培训谌荽嬖诘不足,以便及时做出改进。

三、幾點啓示

(一)制定完備的公務員培訓法規,使其走上制度化、法制化的軌道

加快完善公務員以及公務員培訓的相關法律法規是一條必由之路。如果法制不健全或者缺乏法律依據,公務員培訓可能形式化。如上所述,澳、新兩國都很重視公務員培訓制度的法制化。我國法律對公務員的培訓只有總體上的、原則的規定,但對如何實施、如何操作無細節規定,因而迫切需要有一部關于培訓的專門法規,對諸如培訓的目標、內容、形式、種類、方法、管理體制,培訓機構、經費來源、師資條件、管理標准、考試考核、培訓成績登記、培訓與任職升遷的關系,培訓的獎勵與罰則做出明確的規定,爲培訓工作提供一個操作指南,使培訓工作有法可依,依法培訓,逐步走上制度化、法制化的軌道。

(二)建立培訓對象的能力指標體系,使培訓目標落到實處

澳大利亞公务员管理委员会20世紀90年代爲其公務員系統制定的“能力標准體系”,是一種貫徹其公務員培訓目標(“提高組織的運作效率,改善員工的行爲表現”)的操作性方案。新西蘭國家公務員委員會于2004 年頒布了《新西蘭公務員通用和特定能力》。這一能力模型主要包括五個方面能力內容:通過合作成就政府的整體目標;以服務精神服務于公衆和社會;以正直而道德的言行維護政府的公信力;按照公共服務框架、法律規定和機構職能履行職責;維護《懷唐伊條約》。該能力模型分爲三個層次的標准:第一層次爲普通人員標准;第二層次爲團隊領導或基層管理者標准;第三層次爲中高級管理者標准。這些能力標准與模型的確立,爲澳、新兩國的公務員培訓確立了方向,起到了事半功倍的作用。我們可以借鑒澳、新兩國政府的做法,建立完善浙江省幹部素質、能力指標體系或模型。領導幹部的能力標准體系,是其所在職位級別要求的思想政治素養、專業能力水准和工作技能諸方面包含的各種因素的總和。有了明確的領導幹部的能力標准體系,將使培訓目標進一步落到實處。

(三)豐富培訓內容,增強公務員培訓的實用性

澳、新兩國在培訓上根據不同的學員的需求以及各個學員所處的不同階段來設置培訓內容。我省也應該參考兩國的做法,豐富公務員培訓的內容,根據社會對公務員的需求確定培訓目標。公務員培訓機構要經常調查研究,采用民意測驗和抽樣調查的方法,針對需要,不斷修改本層次培訓機構的課程設置,豐富培訓內容,盡可能滿足本層次公務員的多元化需求。培訓內容不但要提高專業素質,更要注重綜合素質。在理論知識方面,要廣博與新穎,涉及政治、經濟、法律、社會等方面,培養一定的理論基礎和新觀念。在應用性知識方面應具有實用性和科學性,包括外語、計算機技能等實用知識;也包括信息管理、經濟管理、行政管理等方面的熱點、難點知識。通過案例學習提高分析、概括、綜合能力,提出科學的決策方案。公務員培訓還應該打破封閉辦學模式,改變單一的室內理論培訓,既要有理論學習,又要走出去、面向社會,理論結合實踐,加強辦學單位與社會需要之間的聯合。培訓中應該組織學員到有關行政部門、企事業單位實習,了解企事業的運行和管理機制以及行政機關與企事業的關系,從而更好地明確自己的責任,更好地履行自己的義務。

(四)實施科學有效的評估,完善公務員培訓工作

科學有效的評估能准確反應培訓的質量以及有待改進的地方。澳、新兩國通過各種有效的評估不斷改進現有的公務員培訓制度,並及時做出改進。雖然,目前我們在公務員培訓中已經開展了效果評估工作,但仍有一些評估沒有經過科學的論證和科學的分析歸納,沒有真正起到反饋教學、改進教學的作用。我們應該借鑒澳、新兩國的做法,聘用相關專家開發適用于自身的公務員培訓評估體系,並將評估真正落實到各個公務員培訓上,評估體系不僅要科學有效,而且要有針對性,既要有針對理論課程的教學評估,也要有實踐效能的評估。取得各項評估後,要反饋教學,根據評估的結果發現公務員培訓存在的優勢和不足,保持優勢,改進不足,不斷提高我省公務員培訓的質量和效率。

(本文章僅限于科研用途,著作權歸原作者所有)

來源:    發布時間:2011年08月05日
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